La Gouvernance.

Introduction

Les rapports entre territoires et politiques publiques se resserrent en ce que les premiers sont passés de terrains d’application et de tests au statut d’acteurs interagissant sur les modes d’interventions des seconds.

Cette interaction ouvre de nouvelles perspectives pour les politiques d’aménagement qui tendent de plus en plus à se combiner avec les problématiques du développement durable.

Ce nouveau cadre spatial implique un dispositif institutionnel de régulation adapté dans le cadre d’une nouvelle architecture institutionnelle intégrant plusieurs niveaux de décision.

La problématique du développement durable constitue la référence principale de la stratégie d’aménagement du territoire. Celle-ci peut, grâce à la gouvernance participative, permettre de définir des rapports territoriaux plus équilibrés.

1. Les contraintes générales inhérentes aux politiques d’aménagement territorial

1.1. Le territoire : une réalité complexe

L’aménagement du territoire a toujours eu comme objectif principal d’assurer un équilibre entre la répartition des hommes et la localisation des activités économiques.

Le territoire a d’abord un contenu objectif délimité par des aspects géographiques et politiques. Cependant, on ne peut se contenter de cette approche car le territoire est aussi un construit social. Il doit, en plus de son entité politique ou géographique, être considéré comme l’expression organique d’un collectif humain chargé d’histoire, de culture et d’intérêts communs. Il se concrétise dans la volonté de ceux qui veulent « vivre et travailler au pays ».

C’est un espace construit par les hommes, qui reflète leur culture et leur mode d’organisation sociale, ce qui revient à dire que c’est un produit social.

C’est un espace d’habitat, en ce sens que l’homme organise à sa convenance le milieu où il vit.

C’est un lieu d’usage, parce qu’il est aménagé à des fins de production, de consommation et d’échanges.

C’est un lieu de relations sociales qui reflètent toujours les rapports hiérarchiques et inégaux qui s’établissent entre les groupes et qui débouchent souvent sur des situations de conflits ou de rivalités.

C’est un lieu de culture, produit d’une histoire séculaire, ce qui se traduit par la permanence d’une tradition, quelquefois d’une langue et d’une façon de vivre.

La dynamique territoriale dans ses composantes démographiques, économiques et sociales doit plus à l’intervention publique qu’aux mécanismes du marché. Elle résulte principalement d’une régulation administrée centrée sur la maîtrise et la gestion des externalités.

Ces externalités territoriales deviennent des potentialités ou des contraintes pour le développement économique. Il s’agit en fait pour la politique d’aménagement territoriale de valoriser les externalités positives et de limiter les conséquences des externalités négatives. Les externalités positives ainsi produites jouent le rôle d’un bien public global. Elles pèsent sur les conditions de localisation des entreprises en jouant de plus en plus un rôle d’entraînement de la production.

On peut aussi distinguer les externalités quantitatives comme les économies d’agglomération ou les économies d’infrastructures, et les externalités qualitatives pour tout ce qui concerne les aménités environnementales.

Ces externalités sont en partie déjà construites, car le territoire recèle des ressources collectives, produit de son histoire socio économique et culturelle, mais elles sont aussi le résultat d’une stratégie visant à favoriser leur maîtrise et leur gestion.

Une politique territoriale de maîtrise et de gestion des externalités permet de gérer les externalités beaucoup mieux que n’aurait pu le faire une politique conduite centralement.

On y gagne en adaptabilité et en rapidité car les externalités exigent aujourd’hui une gestion au plus près des besoins du système productif.

Les déplacements de main d’oeuvre ou de capital résultent en partie de cette politique de gestion des externalités. L’attractivité du territoire va dépendre du volume d’externalités positives dégagées mais aussi de la façon dont sont traitées et réduites les externalités négatives comme la pollution ou les problèmes de transport.

Il faut aussi souligner que la qualité des services publics offerts sur un territoire joue un rôle déterminant quant à la localisation des activités et au déplacement de la main d’oeuvre.

1.2. Les nouvelles contraintes de l’aménagement du territoire

Les fondements des politiques territoriales sont déterminés en grande partie par les programmes européens et nationaux. Ils constituent bien souvent la base de la théorie d’action des politiques d’aménagement territoriaux.

L’aménagement du territoire européen prend aujourd’hui un relief particulier avec le SDEC (Schéma de Développement de l’Espace Communautaire), approuvé à Postdam en mai 1999.

Même si aucune compétence n’est dévolue à l’UE en matière d’aménagement du territoire le fait que le SDEC ait été adopté par les Etats membres témoigne d’un positionnement idéologique fort, il est ensuite proposé aux responsables de tenir compte des objectifs et des options politiques du SDEC dans les politiques nationales et régionales d’aménagement du territoire. Certains objectifs comme la recherche d’une plus grande cohésion économique et sociale et la préservation des bases naturelles de la vie et du patrimoine culturel sont assez classiques mais la nouveauté réside dans la volonté de favoriser la compétition entre les territoires à travers des politiques basées sur la recherche d’avantages comparatifs.

L’attractivité des territoires et la compétitivité régionale sont aussi les objectifs principaux des politiques d’aménagement nationales. Elles reposent, pour l’essentiel sur la volonté d’inscrire la politique d’aménagement du territoire dans une logique de concurrence des territoires en recherchant des avantages comparatifs en matière d’attractivité.

Au niveau local, on est encore dans la phase préparatoire des plans d’aménagement et de développement durable. Ces plans doivent définir une stratégie multi directionnelle

intégrant les dimensions économiques, environnementales, sociales et culturelles et

leurs interactions. Ils doivent indiquer les orientations fondamentales en matière d’aménagement de l’espace.

On peut légitimement penser que les grandes orientations centrales seront pour l’essentiel reprises dans ces plans et que l’on insistera tout particulièrement sur la nécessité de rendre le territoire plus attractif dans un environnement international de plus en plus dominé par la concurrence interrégionale.

Mais l’objectif de maintien ou d’amélioration de la qualité du cadre de vie devrait aussi tenir une place importante. Il est aujourd’hui admis que la fonction résidentielle de l’espace est devenue une composante aussi forte que la création d’activités économiques.

1.3. La prise en compte du développement durable dans la problématique de l’aménagement du territoire

La stratégie de développement territorial durable doit combiner les impératifs du développement économique avec la valeur sociale complexe de l’environnement.

Il s’agit, en d’autres termes, de déterminer le lien entre le développement économique et la préservation et la valorisation du capital naturel. Ces stratégies doivent permettre la protection du capital naturel tout en oeuvrant à la conservation et l’augmentation de richesses liées à sa valeur d’usage

Le territoire à travers la politique d’aménagement et de développement durable pourrait permettre la réalisation de ces objectifs. Il faudrait pour cela privilégier un modèle de développement « de qualité environnementale globale ».

Ce modèle de Q E G répond aux trois impératifs fixés par le Plan National pour l’Environnement.

Une politique « d’assurance minimale » consistant à faire face aux urgences et à limiter les risques.

Une politique de « croissance soutenable » prenant en compte la reproduction des ressources naturelles.

Aménagement du Territoire

Une politique de « mobilisation sur la qualité », beaucoup plus ambitieuse où l’environnement ne serait plus seulement une contrainte mais un potentiel qu’il faut valoriser.

Ce modèle de développement coopératif exige que soit respecté un certain nombre de conditions comme l’organisation de l’action par les pouvoirs publics et la nécessaire complémentarité économie/environnement.

Un modèle de développement de qualité environnementale globale exige de dégager des convergences et des synergies entre l’environnement et le développement. On doit passer d’une pure logique défensive de protection et de lutte contre les nuisances à une logique d’intégration structurelle des variables environnementales dans les stratégies de développement.

La compréhension de ces mécanismes passe par l’analyse des idées constitutives de la théorie d’action des nouvelles formes de gouvernance. La théorie d’action peut se définir comme l’ensemble des valeurs qui sous tendent l’intervention publique. Elle agit comme un cadre de référence pour l’ensemble des acteurs. Ces finalités se concrétisent ensuite sous la forme d’objectifs (bien souvent implicites).

Pour définir correctement la théorie d’action, il est indispensable de se resituer dans le contexte qui prévalait lors de la mise en oeuvre de la politique. Cela permet de bien identifier les différents éléments d’une chaîne complexe de causalité et de déboucher sur une théorie explicative.

2. Vers de nouvelles formes de gouvernance mieux adaptées à ces contraintes

2.1. La gouvernance participative

La territorialisation de l’action publique impose une nouvelle logique organisationnelle.

Elle pose aussi le problème des structures décisionnelles ayant en charge cette gouvernance.

Il semble plutôt réducteur de définir la gouvernance comme l’ensemble des institutions permettant la coordination entre les agents. Certes, elle vise d’abord à résoudre les problèmes communs. Mais elle a aussi une fonction plus large consistant à édicter et imposer des normes idéologiques et techniques constitutives de la théorie d’action.

La gouvernance peut se concevoir comme une méthode de résolution des problèmes que rencontrent toutes communautés humaines que ce soit au niveau local ou global.

Elle ne peut être véritablement efficace que, si au préalable, on s’est assuré de son opérationnalité, c’est-à-dire si l’on a d’abord vérifié que le problème est gérable. Elle repose aussi sur une vision normative de l’intervention publique donc sur une rationalité idéologique qui va lui conférer tout son sens.

Compte tenu des enjeux et de la nature des problèmes à régler il est préférable de privilégier une gouvernance multi niveaux/multi acteurs. Elle seule permet à la fois de prendre en compte les normes centrales tout en ne négligeant pas les aspirations locales et d’impliquer la totalité des acteurs concernés par la mise en oeuvre de ces programmes. Cette gouvernance favorise l’émergence d’une nouvelle rationalité programmatrice qui pourrait prendre la forme d’une Programmation Stratégique Concertée et coordonnée (PSCC).

Cette programmation est dite stratégique parce qu’elle mêle prospective et action volontariste, grâce à une programmation conjointe entre tous les niveaux institutionnels concernés.

On la qualifie aussi de concertée car elle repose sur une coopération forte entre les acteurs principalement les décideurs institutionnels et les membres de la société civile organisée.

Elle est cordonnée car elle implique différents niveaux institutionnels de décision et qu’il s’agit de rendre cohérentes leurs différentes interventions.

Dans l’ensemble elle est fondée sur une rationalité plus procédurale que substantielle recherchant avant tout le compromis quand les intérêts sont vraiment divergents.

Cette nouvelle donne pose un double problème, celui du degré de hiérarchisation

entre les différents niveaux institutionnels et celui de la cohérence de l’intervention publique partenariale et conjointe.

L’articulation entre ces différentes institutions suppose des compétences partagées entre des niveaux décisionnels imbriqués.

La mise en oeuvre de la gouvernance territoriale exige au préalable la participation des citoyens afin d’aboutir à une action concertée.

La règle doit devenir une règle négociée et non imposée, produit d’une délibération collective afin d’aboutir à un consensus.

L’enjeu d’un développement durable territorial entraîne une recomposition de l’intervention publique et préfigure l’arrivée d’une nouvelle forme de gouvernance que l’on peut qualifier de participative. Elle combine la participation des acteurs à travers un

processus de résolution des conflits pouvant déboucher sur un compromis voire un

consensus et une intervention publique multi niveaux décisionnels. La gouvernance

participative met en relief l’action conjointe et la responsabilité partagée de tous les

acteurs concernés et donc la nécessité de disposer de nouvelles méthodes et de nouveaux

outils. Sans cela, il n’est pas possible d’opérer une véritable coopération et on

court le risque d’un manque certain d’efficacité.

La question de la résolution des intérêts divergents, surtout quand il s’agit de régler des

problèmes environnementaux détermine l’efficacité et la viabilité de cette gouvernance.

La gouvernance participative se distingue de la gouvernance d’autorité dans la mesure

où la société civile (organisée) participe elle aussi à la réflexion et surtout à la prise

de décision. C’est dans le domaine du développement durable que cette démarche semble la plus opportune.

Cette nouvelle gouvernance publique doit résoudre plusieurs problèmes majeurs :

– La complexité accrue des procédures consécutives à l’enchevêtrement des instances décisionnelles

– Le besoin de participation des citoyens à la vie publique

– La nécessité de rendre les politiques publiques plus efficaces et plus efficientes dans un environnement de plus en plus incertain.

La gestion d’un patrimoine collectif ou d’un capital naturel, alliant développement économique et conservation qualitative et quantitative de la ressource, peut se fonder sur des actions concertées et négociées qu’il convient d’organiser étant données la proximité institutionnelle, la diversité des intérêts et l’imbrication des niveaux de compétences.

À l’évidence, les procédures d’établissement de règles pour le développement durable territorial supposent une culture de dialogue et des procédures de coordination socialement construites et contextualisées. Ainsi, le développement durable territorial peut être considéré comme une action collective et comme une coordination d’actions individuelles.

Les politiques publiques fortement marquées par une incertitude croissante et une plus grande complexité requièrent des formes de gouvernance adaptées. Aujourd’hui la recherche d’un consensus techno politique n’est plus suffisante, il faut s’orienter vers des formes de gouvernance participative incluant l’ensemble de la société civile.

Cette gouvernance participative devrait permettre aux experts, aux citoyens et aux responsables politiques de confronter leurs points de vue afin d’aboutir à une solution acceptable tant du point de vue de l’aménagement du territoire que du développement durable.

2.2. La place de l’évaluation dans cette nouvelle gouvernance

On peut estimer que l’évaluation est à la fois un outil d’aide à la décision afin de nourrir la réflexion et l’action et un examen critique d’une action publique donnée en vue d’en apprécier les modalités et les résultats afin de fournir des informations utiles aux décideurs dans la perspective de sa reconduction ou de son amélioration.

Pendant longtemps l’évaluation n’a été considérée que comme le complément plus ou moins indispensable de l’action publique. Les nouvelles formes de gouvernance repositionnent l’évaluation comme un élément fondateur des politiques publiques facilitant la prise de décision et renforçant sa lisibilité auprès de tous les acteurs concernés.

D’une façon générale, on peut dire que l’évaluation est devenue :

– un élément constitutif important d’une programmation stratégique à visée prospective

– un vecteur important de l’efficacité de l’action publique

– un gage de la transparence démocratique et une condition nécessaire de la participation de tous les acteurs de la vie publique.

L’évaluation participative et citoyenne pourrait utilement compléter le dispositif de gouvernance territoriale participative. Elle vise avant tout à parvenir à un accord au sein de l’instance décisionnelle. Elle ne doit cependant pas être réduite au simple pilotage du dispositif d’évaluation. Elle doit s’inspirer d’une démarche participative comme le recommandent le règlement fondant la réforme des fonds structurels de 1988 et la DATAR pour qui « le partenariat qui est au coeur des programmes est aussi au coeur de l’évaluation ». Elle doit permettre l’expression de toutes les opinions sans en négliger aucune.

Dans la perspective d’une gouvernance participative, cette dernière caractéristique prend une importance toute particulière car la participation des différents acteurs au dispositif d’évaluation s’avère indispensable pour plusieurs raisons : elle est garante de l’efficacité du dispositif en favorisant une information ascendante et descendante plus complète, elle évite de tomber dans les travers d’une évaluation technocratique et elle facilite la cohésion sociale, elle aiguise l’intérêt des populations pour les politiques publiques, elle permet de corriger les grandes orientations au plus près des besoins de la population et elle associe en amont les principaux acteurs aux grandes décisions.

L’évaluation participative apparaît comme un processus de résolution de problèmes associant l’ensemble des parties concernées. Ne se limitant plus à la simple mesure des impacts d’une politique publique, elle contribue au développement de la démocratie.

Elle est à la fois pluraliste car permettant l’expression de tous les points de vue et collective en favorisant la formulation des jugements de tous les acteurs concernés. Elle permet de conjuguer de façon interactive les avis des experts qui doivent être capables d’intégrer dans leur raisonnement les préoccupations de la population et les jugements de citoyens qui ne soient pas en opposition avec les connaissances scientifiques du moment.

Elle évite de tomber dans une vision expertocrate, instrumentaliste et bureaucratique de l’action publique. Elle n’oppose pas forcément l’expert et le citoyen, au contraire elle devrait permettre un meilleur équilibre entre les deux en favorisant la communication interactive entre tous les protagonistes des politiques publiques. Il s’agit de remettre en cause la dichotomie entre les experts dépositaires de la légitimité scientifique et les citoyens garants du respect démocratique.

Du point de vue des méthodes utilisées, elle peut combiner les approches quantitatives et descriptives avec des méthodes plus qualitatives. Il s’agit, comme le recommande la

Commission européenne, de prendre en compte l’ensemble des effets intégrant ainsi la théorie d’action et la théorie explicative.

Pour toutes ces raisons, l’évaluation couplée avec la gouvernance participative peut permettre de revivifier les politiques d’aménagement et de développement durable en

Conclusion

L’enjeu principal, pour les politiques d’aménagement et de développement durable aujourd’hui, est de savoir s’il est possible de trouver de nouvelles médiations articulant les impératifs économiques, les contraintes environnementales et les aspirations de la société civile. La réponse à cette question ne peut appartenir seule aux décideurs et aux experts. La gouvernance participative en y associant l’ensemble de la société civile peut contribuer à la recherche d’un nouveau compromis social indispensable à la résolution d’un tel problème.


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